近年來，浙江充分利用低空經濟發展優勢，積極布局低空產業，出臺具體支持政策，努力挖掘低空經濟發展潛力。2018年浙江在全國率先出臺《關于建設民航強省的若干意見》，2024年發布《關于高水平建設民航強省，打造低空經濟發展高地的若干意見》。如何把浙江低空經濟發展經驗上升至法律，科學民主制定《浙江省民用航空條例》（下文簡稱《條例》），用法律規范、保障和推進低空經濟發展，是政府、企業和學界共同關注的重要問題。

　　為科學、民主制定《條例》，2024年11月17日，浙江大學公共政策研究院、浙江省公共政策研究院在杭州聯合舉辦公共政策第180期學術沙龍。會議由浙江大學公共政策研究院、浙江省公共政策研究院副院長范柏乃教授主持，來自省人大法制委員會、省人大常委會、省交通運輸廳、浙江大學、中國計量大學、杭州電子科技大學、浙江理工大學等單位的20位行政立法、民用航空、投資管理、平安建設等多領域專家學者參加了本次會議。

　　浙江省人大常委會法工委相關負責人表示，《條例》的制定是貫徹落實黨中央、國務院和省委決策部署的重要舉措，是破解我省民用航空發展痛點難點問題的客觀需要，是打造浙江特色現代化產業體系，加快發展新質生產力的必然要求。修改完善《條例》要重點關注三方面的問題。一是事權劃分和職責分配，通過立法明晰中央和省市層面民航管理的職責和邊界，確保中央政策有效落實；二是利益衡量，平衡機場周邊經濟發展和土地建設項目限制，機場運營和周邊安全環境保護、凈空保護、電磁環境保護、居民生活影響的關系；三是規范和促進的關系問題，一方面要突出促進低空經濟發展，對低空新基建、低空場景應用、低空市場培育和低空技術創新等作出規定，一方面也要規范各類航空器的飛行活動，處理好安全和高質量發展之間的關系。

　　浙江大學法學院教授、國家社科重大招標項目首席專家鈄曉東充分肯定了《條例》的完善性，并從條款內容、法言法語規范等方面提出十點具體建議，如細化對運營管理、安全環境保護、民用航空活動監管等相關規定，增加“基本原則”和責任條款，增加第二十一條、第二十二條的主體要求，在事權劃分問題上增加鄉鎮人民政府、街道辦事處應當配合的要求等內容。

　　杭州電子科技大學數字法學研究院院長、教授李慶峰從條例名稱、表述一致性和規范性、綜合行政執法現狀、環境保護、國際交流合作、運營管理單位資質等多方面提出14條具體建議。如第十八條第一款中“取得經營權的零售餐飲”應改為“取得經營資質的零售餐飲主體”，以確保資質齊全；呼應后文對民用航空機場運行和維護的條例規定，在第六條增加“鼓勵和支持社會資本按照國家有關規定參與民用航空建設、發展和運維”內容。

　　浙江運能投資管理有限公司董事長王作明表示，民用航空的發展已經比較完善，再談民航發展條例落后于實踐，浙江省應重點在低空經濟發展方面發揮示范作用。王作明指出當前低空經濟存在概念模糊、方向不明和資源浪費問題，應首先梳理好低空經濟的發展思路，再用法律促進和保障低空經濟發展，從技術創新、安全監管等方面著手，發展用得起、買得起、飛得起的實用的低空經濟。

　　浙江桃里投資有限公司董事長劉斐表示，要利用浙江在發展和立法創新上的優勢，用創新型案例引導低空經濟發展。如無人機產業發展基礎較為成熟，應用領域廣泛，能夠體現條例的專業性和前瞻性。借鑒美國、深圳等地發展經驗，浙江需要建立更科學嚴格的立法監管，制定更靈活的產業促進政策。劉斐建議《條例》第四十二條可以新增授權相關部門制定無人機具體應用行業，如物流行業的發展政策，放大浙江產業優勢，通過稅收等優惠政策培育低空產業發展的土壤。

　　杭州橙豐投資管理有限公司董事長汪濤表示，低空經濟產業鏈長、涉及面廣，涵蓋基礎設施建設和通訊、導航、芯片等相關產業領域，是拉動經濟發展新的增長點。從商業和投資邏輯出發，實現低空經濟可持續發展需要注意兩方面問題。一是明確投資主體，通過高經濟效益項目的試點示范作用，吸引民營資本投入；二是探索盈利模式，避免重復過去的產能過剩問題，減少投資浪費。

　　浙江省人大代表，寧波廣播電視集團多媒體新聞中心首席主播李颯對民用航空在制造業、海空聯運和綜合交通樞紐（GTC）建設三個領域的應用和發展做簡單介紹，并從需求導向和問題導向出發，對《條例》提出四點具體建議。一是在第三條中加入與國家層面相關機構的協調機制；二是政府應為企業提供公平公正有序的市場環境，讓市場檢驗企業發展，同時考慮國家財政狀況，建議去除第六條中的褒獎條款；三是在第十八條中增加同城同質同價要求，引入競爭機制和優化評價體系，提升民用機場餐飲形象和品質；四是增加優化空域管理的內容，深化空域精細化管理改革。

　　浙江澤大律師事務所高級合伙人，三級律師方智對《條例》修改提出兩點建議。一是要處理好三個關系。首先是法律和歷史銜接角度，《條例》與《浙江省民用機場建設條例》銜接不暢，剛性不足，缺少法律責任和禁止性行為準則的相關內容；其次，從法律和上位法的關系角度，第二十六條存在合法性問題；最后，從地方和中央的關系角度，伴隨低空經濟的發展和民用航空事業的需要，建議在省級機構設置專門部門統籌區域發展。二是增加前瞻性和創新性，《條例》更注重物理空間建設，對低空經濟技術規范和技術發展建設的重視不足。

　　寧波財經大學數字經濟研究院院長張騫從宏觀和微觀兩個角度出發對《條例》提出建議。從宏觀來看，《條例》框架體系存在不足，缺乏明確重點和地方特色，可以學習借鑒兄弟省份已出臺的條例，以運輸航空和通用航空為主線，對文件內容進行整合；同時由于我國對規劃建設和運營管理有明確規定和標準，《條例》不需要再專章論述。從微觀來看，一是要重視《條例》的文字表述和標點符號等細節，體現法律文件的政策性和嚴謹性；二是要避免冗余和拗口的表述，提高《條例》的可讀性和推廣效果。

　　浙江省應急與安全科學技術學會常務理事夏學民指出低空經濟高質量發展要堅持無中生有、安全第一、人人應急、平戰結合的原則。從空間資源開發利用方面來說，地面以上100米到1500米的低空是浙江人無中生有的重大資源，比地面資源更有開發前景、性價比更高，空間開發模式要從平方米向立方米轉變，向立方米要資源、要發展，要經濟，要價值；從高水平安全角度來說，每一臺無人機都可能是隱藏的戰斗機，要高度關注無人機遠距離感知、精準定位、飽和攻擊等技術特點，超前實施空域規劃、禁飛區布局和應急制動技術研發，從安全中謀利潤、謀發展。

　　博將資本聯合創始人，資管中心總裁王燕文對《條例（草案）》提出三條具體立法建議：一是將第六條中明確社會資本可進入的領域，最好可以做到一視同仁；二是將第四十條中“探索低空新型基礎設施市場化運維和管理”調整為“借鑒和探索低空新型基礎設施市場化運維和管理”；三是將第四十一條中“支持”和“培育”的表述調整為“大力支持”和“著重培育”，提高低空經濟發展的工作優先級。

　　安邦護衛集團股份有限公司總經理諸葛斌對低空和低空產業進行了清晰的界定，并進一步指出低空經濟發展存在以下五個挑戰：一是在精準感知、平臺建設等方面存在技術手段上的不足，二是各個地市的安全基礎設施不均衡，三是低空應急體系機制不夠健全，四是安全保障協同機制不夠完善，五是公眾安全意識不足。

　　浙江理工大學法政學院副院長、副教授李子瑾充分肯定了《條例》制定的時機，并指出《條例》制定有以下三個需要關注的問題：一是立法風格問題，《條例》相對“大而全”，與其他地方的“小快靈”相比具有比較鮮明的地方特色，而《條例（草案）》無法集中體現浙江特色；二是立法權限問題，《條例》制定涉及民航產權劃分、職責分配等復雜的權限問題，可以加強與空管辦等專管司局的交流溝通，探索更大地方自主權的可能性；三是立法內容問題，《條例（草案）》中管理性規定較多，促進性規定特別是促進低空經濟發展的專項規定較少，同時還缺少責任條款和關于國際、涉外規定的相關內容。

　　中國計量大學法學院院長朱一飛指出《條例》需要增加關于市場管理的相關條款，解決市場準入、市場監管等方面的問題，同時還可以考慮回應民用航空市場中的熱難點問題作為《條例》的亮點。關于《條例（草案）》的具體立法建議，朱一飛指出當前第五章“公共運輸發展”標題不夠明確，建議改為“民用航空的配套與保障”，以擴展內涵，更好地涵蓋內容。

　　浙江省人大法制委員會相關負責人積極回應了專家學者們的意見建議，高度肯定了浙江大學公共政策研究院舉辦的180期公共政策學術沙龍的實際意義，表示要系統梳理和認真研究專家學者提出的意見建議，并予以采納吸收。

　　在本次公共政策沙龍的尾聲，范柏乃教授就此次沙龍的主題和研討內容作了總結發言。范柏乃認為，我們可以從更高層面、更寬廣視野和更深刻內涵來全面準確地理解、解釋該條例出臺的重要意義和這次學術沙龍的重要意義。該條例制定有助于推動低空經濟從政府監督走向社會治理、從政府推動走向市場主導、從民用航空走向低空經濟。

　　（本文系國家社會科學基金重大項目“我國數字經濟安全的動態預警、治理機制和法律保障研究”［21&ZD089］成果。作者：范柏乃，浙江大學公共管理學院教授、博士生導師，浙江大學公共政策研究院副院長；沈佳楠，浙江大學公共管理學院碩士研究生；余靜，浙江大學公共管理學院碩士研究生）