作為戰略性新興產業，低空經濟乃新質生產力典型代表，系全球范圍內共同探索的重要領域。

　　低空經濟，是指一般在垂直高度1000米以下、根據實際需要延伸至不超過3000米的低空空域范圍內，以民用有人駕駛航空器和無人駕駛航空器的低空飛行活動為牽引，輻射帶動航空器研發、生產、銷售以及低空飛行活動相關的基礎設施建設運營、飛行保障、衍生綜合服務等領域產業融合發展的綜合經濟形態。低空經濟逐步進入新發展階段，能夠為我國經濟持續良好發展提供新引擎、開辟新賽道。

　　一、低空經濟的法治需求

　　實際上，我國關于航空器管理制度建設追溯到20世紀80年代——1987年的《民用航空器適航管理條例》。

　　當前，我國已經初步構建包括《民用航空法》《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》《國家空域基礎分類方法》在內的法律、法規、規章等制度體系。現有立法以規制傳統航空器為主，缺乏對低空經濟發展的通盤考量，導致制度供給不能滿足現實需求。從根本來看，是管理傳統與產業勃興之間張力造成的困境。例如，我國更強調空域管理的主權與安全，往往采用單一的空域審批模式，嚴格控制低空空域的利用，阻礙低空經濟的快速發展。

　　在地方層面，各地關于低空經濟的政策文件，大多以方案、措施、計劃、規劃等形式出現。例如，《廣東省推動低空經濟高質量發展行動方案(2024—2026年)》《安徽省加快培育發展低空經濟實施方案(2024—2027年)及若干措施》《山東省低空經濟高質量發展三年行動方案(2024—2026年)》《福建省低空旅游產業發展規劃綱要(2021—2035年)》等。各地上升到具有普遍約束力的專門法律文件形式情況較少，對低空經濟中涉及的質量管理、風險防控、事故處理等法律問題，缺乏明確規范。

　　各地政策“碎片化”治理、缺乏法治的層次性、系統性，甚至弱化了法治的基本要求。低空經濟能夠覆蓋一二三產業，包括空域管理、市場準入、安全生產、飛行保障等環節，職能則歸屬軍隊、民航、工信、應急、交通等不同部門，更易形成“九龍治水”“推諉”等弊端，導致監管虛置。低空經濟覆蓋軍、警、商、民等多個應用領域，法律需求具有多樣性、多層次性，其高質量發展不僅有賴技術進步，更需要法治的堅強支撐。

　　相較而言，深圳、無錫、廣州等地在低空經濟立法領域走到了前列位置。以深圳為例，《深圳經濟特區低空經濟產業促進條例》于今年2月正式實施，條例圍繞深圳低空經濟實際，從基本原則、管理體制、基礎設施、飛行服務、產業應用與支持、技術創新、安全管理及法律責任等方面進行規范，恰好與《深圳市支持低空經濟高質量發展的若干措施》相輔相成、共同發力。深圳的條例不僅填補了低空經濟專門立法的空缺，而且推動了低空經濟立法內容的健全完善，例如首次以地方性法規的方式界定了低空經濟概念。

　　此外，《三亞市促進低空旅游發展暫行辦法》自2023年9月1日起施行，屬于政府規章級別，聚焦了三亞特色的旅游行業。隨后，《廣州市低空經濟發展條例（征求意見稿）》《蘇州市低空經濟產業發展促進條例（征求意見稿）》《無錫市低空經濟發展促進條例（送審稿）》（征求意見稿）《十堰市低空經濟產業發展促進辦法（試行）（征求意見稿）》先后發布，各地積極開展專門立法探索。

　　總體來看，低空經濟依然存在法律位階較低、立法空白；權責劃分混亂，監管出現錯位、缺位及過度等問題。但不可否認的是，低空經濟正成為拓展市場空間、優化產業結構、推動經濟增長的重要力量，亟需從法治層面改善低空經濟的現實阻礙。

　　二、低空經濟的立法思路

　　法治能夠搭建推動創新的制度環境，更能保障新興產業的良性發展。黨的二十屆三中全會要求，堅持全面依法治國，在法治軌道上深化改革、推進中國式現代化，做到改革和法治相統一，重大改革于法有據、及時把改革成果上升為法律制度。構建適應低空經濟特點的法治體系，從而創新體制機制、激發運行活力。

　　（一）央地立法模式選擇

　　增進民生福祉作為新質生產力的出發點和落腳點，低空經濟立法需要提升社會的整體福祉。

　　一是在中央層面，立法在遵循低空經濟安全、有序前提下，更大程度上發揮激勵與倡導功能，選擇促進型模式而非管制型模式。制定《低空經濟發展促進法》，整合無人機管理、空域管理、準入運營、飛行安全、數據保護、配套建設、法律責任等方面，以此保障低空經濟的技術、運行、產品、服務的高質量發展。

　　二是在地方層面，立法在促進型模式以及根據《立法法》要求的基礎上，大膽突出各地特色和優勢，滿足經濟條件、地理環境等因地制宜需要。例如，三亞的旅游資源豐富，重點發展低空旅游產業；重慶的山地多樣化，聚焦低空運輸產業；河南屬于農業大省，可以錨定低空農作產業。總之，法治創新是保障低空經濟高質量發展的基礎環節。

　　（二）管理體制機制優化

　　管理體制機制是推動低空經濟高質量發展的內在動力。

　　一是設立專門機構，綜合負責低空經濟領域的管理監督工作，明晰軍民融合、經信、發改、交通、民航等不同部門職責，推動法律政策的有效執行。

　　二是建立科學管理體系，尤其在不同應用場景的管理秩序，搭建跨部門協調機制，改善劃設航線、空域運營、審批管控等資源管理，增強資源利用效能。

　　三是創新激勵支持機制，針對財政、金融、土地、準入等領域制定優惠措施，設立專項基金、創建技術平臺等多渠道，形成政府引導、市場投入和技術推動的良好格局，激發低空經濟活力。

　　（三）權益維護渠道暢通

　　低空經濟高質量發展涉及眾多主體的利益權衡，權益維護乃安全有序的基本體現。

　　一是構建風險防范與化解體系，實施實時監控系統，評估風險等級，針對隱私保護、數據安全等風險，嚴格責任追究、細化處罰標準。

　　二是明確歸責標準和救濟路徑，結合《民法典》《個人信息保護法》等法律精神，在無人機侵權案件中適用過錯推定原則，采取利于受害者的舉證責任倒置方式等，化解新技術的復雜性維權困難。

　　三是引入環境影響評價制度，針對低空經濟所產生的噪聲、光、化學等污染問題，明確環境評價的內容、流程與結果應用，協調低空活動與生態環保之間關系，落實生態文明建設需求。

　　四是建立應急響應與特殊處置機制，針對消防、應急、醫療、事故等緊急情況，迅速解決并維護社會公眾的生命、財產安全。

　　（四）各類標準體系健全

　　低空經濟標準建設是與技術創新、產業發展有效鏈接的關鍵舉措。

　　一是豐富行業標準類型。低空經濟涉及領域眾多，在《低空飛行服務系統技術規范》《電動垂直起降航空器（eVTOL）起降場技術要求》等現有行業、團體標準基礎上，制定數據安全、飛行監管、場地建設、準飛參數、市場準入等具體標準，各地也應當發揮本地標準的先行先試作用。

　　二是優化人員從業標準。低空經濟對人才素質要求較高，建立對從業人員的資格認定及事故救援標準，以便輸送優質的專業人才。

　　（作者胡耘通為法學博士、西南政法大學法務會計與財稅合規研究中心主任）